Senat; sprawozdanie komisji - ustawa o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnegoUstawa, którą w tej chwili omawiamy, ma swoją genezę jeszcze w 2015 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż jeden z przepisów tej ustawy wymaga zmiany. Chodziło tutaj o przypadki, kiedy decyzje administracyjne, które generalnie miały pewien zakreślony czas, w trakcie którego można było je wzruszyć z różnych powodów, w jednym przypadku takiego czasu określonego nie miały. Tym przypadkiem były decyzje, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej. I w wyniku skargi Trybunał Konstytucyjny uznał, że aczkolwiek wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej to jest bardzo poważne uchybienie i ono narusza poczucie sprawiedliwości bardzo zdecydowanie, bardzo poważnie, to jednak istnieje także inna wartość konstytucyjna, a mianowicie pewność prawa. W związku z tym okres, w trakcie którego można by ewentualnie taką decyzję wzruszyć, czyli po prostu unieważnić, wycofać z obrotu, musi być jednak określony. Trybunał nie wskazał, jaki to powinien być okres. Później, już po wyroku tego Trybunału, sprawą zajmował się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny. On niejako na marginesie wskazał, że ze względu na bardzo poważne uchybienie, jakim jest rażące naruszenie prawa czy brak podstawy prawnej, taki okres powinien być stosunkowo długi, mówił nawet o 30 latach. We wszystkich pozostałych przypadkach, kiedy kodeks postępowania administracyjnego zawierał takie okresy, były one określone jako 10 lat, z wyjątkiem właśnie tego jednego przypadku, kiedy takiego okresu nie było.
W 2016 r. tu, w Senacie Komisja Ustawodawcza podjęła próbę, żeby tę lukę wypełnić i nawet taki projekt, pilotowany wtedy, jak pamiętam, przez pana senatora Gogacza, który był wtedy przewodniczącym Komisji Ustawodawczej, został opracowany. Zawierał on bardzo, że tak powiem, proste rozwiązania, a mianowicie takie, że do decyzji charakteryzujących się właśnie tym rażącym naruszeniem prawa czy brakiem podstawy prawnej, chociaż wtedy chyba tylko rażącym naruszeniem prawa, przypisano okres 10-letni, czyli dokładnie taki jak w pozostałych przypadkach. Jednocześnie stwierdzono, że jeśli ten okres upłynął, bo to przecież dotyczyło także decyzji wcześniejszych, bądź też upłynie w przyszłości, jeśli to miałoby dotyczyć decyzji przyszłych, to wówczas ma zastosowanie inny artykuł kodeksu postępowania administracyjnego, zresztą aktualny do dzisiaj, który mówi, że w takim przypadku obywatel, który występuje o unieważnienie takiej decyzji, nie może już liczyć na to, że ta decyzja zostanie wycofana z obrotu, ale może liczyć na coś w rodzaju postanowienia, w którym będzie powiedziane, że taka decyzja rzeczywiście była nieważna, była podjęta z rażącym naruszeniem prawa, czyli otrzymuje tzw. prejudykat, z którym może się udać do sądu i w sądzie dochodzić ewentualnie odszkodowania. To już sąd będzie określał, czy to odszkodowanie miałoby być i ewentualnie jakie. Ten projekt wtedy, w 2016 r. został wprawdzie opracowany, ale nie został sfinalizowany. Został wycofany, no, prawdopodobnie dlatego, że z rządu docierały sygnały, iż będzie opracowana ustawa reprywatyzacyjna. Rzeczywiście takie informacje potem napłynęły, były także prezentowane w Senacie, że w Ministerstwie Sprawiedliwości taka ustawa została opracowana. Podawano nawet jej szczegóły. Jednak w końcu rząd nie zdecydował się na to, żeby ten projekt przyjąć i skierować do parlamentu.
Kolejna próba została podjęta stosunkowo niedawno, w tym roku, na początku tego roku w Sejmie. Komisja Ustawodawcza przyjęła projekt ustawy mniej więcej taki – no, może nie słowo w słowo, ale jeśli chodzi o sens, to identyczny – jak ten projekt, który był opracowany w Senacie w 2016 r., a później wycofany. Ten projekt później trafił do komisji kodyfikacyjnej w Sejmie i tam już został dość radykalnie rozszerzony. I w takiej postaci trafił do Senatu.
2 komisje, Komisja Ustawodawcza i Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, zajmowały się tym projektem na 2 posiedzeniach. Pierwsze posiedzenie miało charakter takiego quasi-wysłuchania publicznego, jeszcze bez żadnych wniosków legislacyjnych. Później otrzymaliśmy ekspertyzy, opinie, dość szeroko zakrojone. I na drugim posiedzeniu przyjęliśmy już rozwiązania legislacyjne.
Czym charakteryzuje się ta ustawa – bo to już jest ustawa przyjęta przez Sejm? Otóż ona po części powtarza te propozycje, które były w swoim czasie i w projekcie senackim, i w tym pierwszym projekcie sejmowym, Komisji Ustawodawczej Sejmu, mianowicie stwierdza, że wspomniana luka, czyli brak terminu na wzruszenie, na unieważnienie decyzji, która została podjęta z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej… że ten okres będzie identyczny jak w innych przypadkach, np. w takich, kiedy decyzja została wydana, przykładowo, przez niewłaściwy organ. A mianowicie że ten okres będzie wynosił 10 lat.
Rozszerzenie… I w zasadzie, można powiedzieć, gdyby się na tym skończyło, to, jak myślę, nie wywołałoby to żadnych kontrowersji, które potem się ujawniły tutaj u nas, w Senacie. Jednak ten projekt został rozszerzony i w zasadzie zamienił się w taką namiastkę ustawy reprywatyzacyjnej, której w dalszym ciągu nie ma. Na czym to polega? Otóż to rozszerzenie jest w kilku punktach i dotyczy tego, że, po pierwsze, decyzje, które zostały wydane ponad 30 lat temu… No, a wiadomo, że mówimy tutaj przede wszystkim o decyzjach, powiedzmy sobie, nacjonalizacyjnych, związanych z reformą rolną itd., czyli o tych wszystkich decyzjach, które potem były kwestionowane, ponieważ były niezgodne z ówczesnym prawem, i które były potem przedmiotem różnych procedur reprywatyzacyjnych. Jeżeli upłynęło ponad 30 lat od wydania takiej decyzji, to nie wszczyna się już postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ten przepis ma charakter generalny, tzn. ma również znaczenie na przyszłość, w tym sensie, że jeśli dzisiaj… Jeśli, nie wiem, za pół roku czy za rok zostanie wydana decyzja, która się okaże decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to w ciągu 10 lat od wydania będzie można ją wzruszyć, a po upływie 10 lat… tzn. po upływie 30 lat już nie będzie można nawet wszcząć postępowania w jej sprawie. I to jest na przyszłość. Ale to dotyczy także decyzji przeszłych. Czyli jeżeli jeszcze pojawiłby się jakiś wniosek, który dotyczyłby decyzji sprzed 50–60 lat, to zgodnie z tym przepisem już w ogóle nie będzie się go procedować. I to jest jeden przepis, powiedziałbym, nowy, dodany.
Drugi, bardzo istotny, to jest ten, który dotyczy tzw. spraw w toku, a więc tych spraw, które oczywiście dotyczą decyzji przeszłych, a które obecnie są w toku, postępowań reprywatyzacyjnych. I tutaj przepis jest bardzo prosty. Mówi się w nim o tym, że z momentem wejścia w życie ustawy wszystkie te procesy, podkreślam, nie sądowe, tylko wszystkie procesy administracyjne, które się toczą w tej chwili, ulegają umorzeniu. Innymi słowy, ci wszyscy, którzy dochodzą w tej chwili swoich praw, zostaną zupełnie z niczym, mogą, że tak powiem, zamknąć wszystkie swoje teczki i na nic już nie mogą liczyć, nawet na prawo do sądu. To jest drugi przepis.
I trzeci, który też wzbudził troszkę kontrowersji, to był przepis dotyczący vacatio legis, który to okres jest tu bardzo krótki i wynosi 30 dni, 1 miesiąc od dnia ogłoszenia.
Przedstawiłem tutaj pewną genezę i historię tego procesu ustawodawczego. To jest ważne po to, żebyśmy wszyscy zrozumieli, o co tutaj chodzi, a także wiedzieli, z czym wychodzimy z komisji. Od razu chcę powiedzieć, że na posiedzeniu komisji czy na posiedzeniach komisji nie budziło kontrowersji to, że trzeba uregulować sprawę możliwości wzruszania tych decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Wątpliwości i dyskusje wzbudziła kwestia, czy powinien być to okres 10 lat, czy okres dłuższy.
Jak powiedziałem, Naczelny Sąd Administracyjny proponował tutaj znacznie dłuższy okres. Również w opiniach, które uzyskaliśmy, były propozycje dłuższego okresu, co wynikało z tego, że opiniodawcy uważają, że wartość konstytucyjna, jaką jest poczucie sprawiedliwości, w przypadku decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa jest, można powiedzieć, szczególnie ważąca, a w związku z tym okres na to, żeby taką decyzję wycofać z obrotu, powinien być dłuższy.
Nie budził kontrowersji zapis stanowiący, że jeśli minie 30 lat od wydania decyzji, to nie będzie się już wszczynać postępowań w sprawie tej decyzji. Innymi słowy, kto miał zgłosić swoje roszczenia czy kto będzie chciał zgłosić swoje roszczenia, bo również w przyszłości może się to zdarzyć, to w granicach 30 lat musi się zmieścić. Jeżeli tego nie zrobi, to działanie zmierzające do wzruszenia czy procedura administracyjna nie będą w ogóle podejmowane. I to nie budziło wątpliwości.
Największe wątpliwości wzbudziła kwestia tych spraw w toku. W tej sprawie opinie były jednoznaczne. Mówię tu o opinii konstytucjonalisty, pana prof. Piotrowskiego, mówię tu o opinii naszego Biura Legislacyjnego i mówię także o opinii prof. Czaplińskiego, który wprawdzie w tej opinii zajmował się międzynarodowymi aspektami tych różnych roszczeń, ale na końcu swojej opinii zwrócił uwagę na to, że kwestia vacatio legis oraz kwestia spraw w toku, zwłaszcza spraw w toku, powinna być jakoś uregulowana. On wyraźnie wskazał, że to nie może być zwyczajne umorzenie tych spraw.
Dyskusja była bardzo, że tak powiem, ożywiona i wnikliwa. W związku z tym została zaproponowana poprawka, która modyfikowała tę ustawę. To nie był 1 artykuł czy 1 punkt, ale po prostu modyfikacja ustawy. W tej poprawce zawarto następujące rozwiązania. Mianowicie jeśli chodzi o możliwość wzruszenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej, to w tej poprawce zapisano okres 30 lat jako okres, w którym można ją wzruszyć. Jeśli chodzi o vacatio legis, to wydłużono je do 3 miesięcy. A jeśli chodzi o tę najbardziej kluczową sprawę, tzn. kwestię spraw w toku, to zapisano, że te sprawy w toku mogą się toczyć dalej i mogą się zakończyć. Mogą one się zakończyć decyzją czy postanowieniem odpowiedniego organu administracji i jeżeli będzie to decyzja wskazująca na to, że skarżona decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej, to wprawdzie osoba, która się ubiega o wydanie takiej decyzji, nie może już liczyć na zwrot majątku w naturze – chcę jasno podkreślić, że ustawa, która przyszła z Sejmu, kończy zwroty w naturze i poprawka również podtrzymuje ten stan rzeczy – jednak skarżący ubiegający się o taką decyzję będzie mógł uzyskać ten prejudykat, o którym wspomniałem, a który wynika z art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc wprawdzie decyzja nie jest wycofana z obrotu, czyli skarżący nie może otrzymać zwrotu majątku, ale otrzymuje odpowiedni, mówiąc kolokwialnie, papier, z którym może się udać do sądu i może się ubiegać o odszkodowanie, a to sąd będzie już decydował, jakie ono miałoby być. I trzecia kwestia, która w niej została zawarta – już chyba o tym powiedziałem – to wydłużenie vacatio legis do 3 miesięcy.
Ta poprawka została przyjęta przez komisje i w związku z tym pozwalam sobie przedłożyć Wysokiej Izbie propozycję przyjęcia tej ustawy wraz z poprawką, którą tutaj omówiłem. Dziękuję.
Źródło: SenatPowrót do "Wystąpienia" /
Do góry 
