Sejm; Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz przedstawionego przez Prezydium Sejmu projektu uchwały Sejmu o zmianie Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej PolskiejMarszałek Sejmu Marek Borowski:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Po raz pierwszy w tej kadencji, a jak sięgam pamięcią, po raz pierwszy od wielu lat marszałek Sejmu jest przedstawicielem wnioskodawców projektu ustawy oraz projektu uchwały o zmianie regulaminu Sejmu. Fakt ten wynika oczywiście z charakteru przedstawianych projektów. Oba są powiązane ze sobą i oba dotyczą sprawy dla Sejmu zasadniczej, a mianowicie roli Sejmu i jego organów po 1 maja 2004 r., czyli po uzyskaniu przez Polskę formalnego członkostwa w Unii Europejskiej. Rola ta zmieni się w sposób istotny, gdyż znaczna część ustaw powstawać będzie w Komisji Europejskiej, a następnie będzie uchwalana przez ministrów z 25 krajów członkowskich oraz przez Parlament Europejski. Rolą Sejmu będzie opiniowanie dla rządu projektów tych ustaw, a następnie przygotowanie zaleceń w formie opinii dla ministra akceptującego w imieniu naszego kraju gotową ustawę w Radzie Ministrów Unii Europejskiej. Sejm będzie także na wniosek rządu uchwalał ustawy włączające prawo europejskie do prawodawstwa polskiego. I wreszcie Sejm będzie opiniował polskich kandydatów rekomendowanych przez Radę Ministrów na ważniejsze stanowiska w instytucjach unijnych. Mówię o tym w zupełnym skrócie, ponieważ moi przedmówcy tę kwestię dość szeroko omówili. Są to więc zadania niezwykle istotne, a ich realizacja wymaga ustawowego uregulowania zasad współpracy rządu z Sejmem, jak również zmian w regulaminie Sejmu. Przygotowanie propozycji w tym zakresie było obowiązkiem Prezydium Sejmu, które upoważniło marszałka Sejmu do przedstawienia ich Wysokiej Izbie.
Na propozycje te składa się projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz projekt nowelizujący regulamin Sejmu. Wśród wnioskodawców obu projektów znaleźli się prawie wszyscy członkowie Konwentu Seniorów, co dowodnie świadczy o ponadpartyjnym charakterze przedstawionych propozycji oraz o szerokiej akceptacji ich generalnych założeń. Tezy tej nie zmienia fakt zgłoszenia do laski marszałkowskiej dwóch jeszcze projektów poselskich, które przed chwilą przedstawili panowie posłowie Protasiewicz i Ujazdowski. Oba te projekty w większości swych postanowień są zbieżne z projektami Prezydium Sejmu, w niektórych punktach wręcz identyczne, choć zawierają także rozwiązania specyficzne - niektóre cenne, a inne dyskusyjne, do czego jeszcze wrócę przy okazji jednej tylko kwestii.
Wysoki Sejmie! Wiele zostało już powiedziane o potrzebie nowych uregulowań i, jak powiedziałem, tego tematu nie będę rozwijał, scharakteryzuję jednak oczywiście treść projektu ustawy i projektu uchwały regulaminowej zaakceptowanych przez Prezydium Sejmu.
Projekt ustawy o współpracy rządu z Sejmem w rozdziale 1 nakłada na rząd obowiązek współpracy z Sejmem w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii. Rada Ministrów będzie m.in. zobowiązana przedkładać Sejmowi, na jego żądanie lub okresowo, informację o wszelkich sprawach związanych z członkostwem. W tym punkcie - bo były takie pytania - wyraża się kontrolna funkcja Sejmu, który na mocy tej ustawy akurat w kwestiach obecności Polski w Unii Europejskiej musi wiedzieć maksymalnie wiele, musi praktycznie wiedzieć wszystko.
W rozdziale 2 precyzyjnie określono tryb i termin przekazywania Sejmowi przez Radę Ministrów projektów aktów prawnych Unii Europejskiej, a także tryb zasięgania opinii przed głosowaniem w Radzie Unii Europejskiej. Te sprawy są - czy będą, ściślej rzecz biorąc - niezwykle istotne, a przy tym skomplikowane, dlatego że tryb uchwalania ustaw w Unii Europejskiej, zwłaszcza w pierwszej fazie, jest ograniczony czasem. Otóż jest tu przewidziane 6 tygodni na wyrażenie opinii, a zatem rząd, który przedstawia taki projekt i który musi przygotować własne stanowisko, Sejm, który musi się z tym zapoznać i przedstawić własną opinię, i następnie znowu rząd, który musi wykorzystać tę opinię i przekazać swoje stanowisko do Komisji Europejskiej, mają na to wszystko czas ograniczony. Oczywiście ustawa przewiduje w tym względzie określone zobowiązania rządu wobec Sejmu, a Sejm będzie musiał organizować tak swoją pracę, aby zdążyć na czas.
Ten projekt nie zawiera jeszcze tych rozwiązań, które zostały przewidziane w protokole dodatkowym do traktatu konstytucyjnego - wiele o tym było mowy w czasie, kiedy ten traktat był dyskutowany. Tam zwiększa się jeszcze rolę parlamentów narodowych, stwierdzając, iż dokumenty, a zwłaszcza projekty ustaw europejskich przygotowywane przez Komisję Europejską byłyby bezpośrednio przekazywane do parlamentów narodowych, a więc do Sejmu i, co ważne, do Senatu. Te parlamenty bezpośrednio przekazywałyby swoje opinie do Komisji Europejskiej, niezależnie od przekazania opinii rządowi. Ale te przepisy nie weszły jeszcze w życie, bo nie wszedł w życie traktat konstytucyjny. To zapewne jeszcze potrwa, a my od 1 maja musimy mieć już instrumentarium do działania. W związku z tym system przepływu dokumentów, który jest przewidziany w tym projekcie ustawy, opiera się na dotychczasowych zasadach, a więc rząd jest informowany o projekcie, rząd przekazuje projekt do Sejmu i Sejm sporządza opinię.
W rozdziale 3 określono terminy wnoszenia przez rząd do Sejmu projektów ustaw przenoszących prawo europejskie na grunt Polski. A więc tu mamy kolejną funkcję, funkcję, której jeszcze nie spełnialiśmy w naszym Sejmie. Do tej pory przyjmowaliśmy ustawy, które dostosowywały polskie prawo do prawa europejskiego, po 1 maja, kiedy zakończy się ten proces dostosowywania polskiego prawa do prawa europejskiego, będziemy przyjmowali ustawy, które będą wykonaniem ustaw europejskich. I są oczywiście inne akty prawne, takie, które obowiązują bezpośrednio w naszym systemie. Rozporządzenia unijne, takie po ich wydaniu, opublikowaniu w języku polskim także, wchodzą automatycznie do porządku prawnego polskiego i nie wymagają pracy parlamentu. Jednak obecne dyrektywy, które mają być w przyszłości nazwane ustawami europejskimi, muszą być przeniesione na grunt prawa danego kraju i to będzie oczywiście zadaniem Sejmu, Senatu, prezydenta. Wszystko tak, jak do tej pory, ale będą obowiązywały też pewne terminy i pewien szczególny tryb oraz nadzór nad ich kształtem. Rozdział 3 określa terminy wnoszenia przez rząd do Sejmu tych ustaw przenoszących prawo europejskie na grunt polski.
Rozdział 4 dotyczy opiniowania kandydatów rekomendowanych przez rząd do pełnienia istotnych funkcji w strukturach Unii Europejskiej. Chcę powiedzieć, że liczba osób, które są rekomendowane przez rządy - nie tylko nasz, ale i inne - jest znaczna. W tej chwili nie jestem w stanie wymienić dokładnie tej liczby, ale jest to prawdopodobnie między 100 a 200 osób. Jest oczywiście pytanie: Czy wszystkie te osoby, czy wszystkie te stanowiska powinny podlegać opiniowaniu? Będzie to należało do decyzji Wysokiej Izby i w komisjach na pewno trzeba się będzie nad tym zastanowić. Propozycje do tej pory zgłoszone wskazują na konieczność objęcia tym opiniowaniem kilku czy kilkunastu najważniejszych stanowisk, ale rzecz jest oczywiście do ustalenia. Tyle, jeśli chodzi o ustawę. Ustawa dotyczy współpracy rządu z parlamentem, a inną kwestią jest regulamin Sejmu.
Zmiany w regulaminie Sejmu są konieczne i powinny być przeprowadzone równolegle z uchwaleniem ustawy, albowiem - chcę przypomnieć - konstytucja formułuje to bardzo wyraźnie i mówi o tym, iż powoływanie organów wewnętrznych Sejmu, odpowiednio, Senatu, jak również tryb ich pracy, a także sposób wypełniania obowiązków przez organy władzy publicznej wobec władzy ustawodawczej określa regulamin. Poza tym zresztą jest to rozwiązanie bardzo pragmatyczne. Zmiana regulaminu należy do tej Izby, która tym regulaminem się posługuje. Zmiana ustawy należy nie tylko do tej Izby, ale i do następnej Izby, a w ostateczności także i do prezydenta. Stąd też w swoich propozycjach Prezydium Sejmu starało się rozgraniczyć wyraźnie to, co musi być materią ustawową, i to, co powinno być materią regulaminową.
Projekt zmian w regulaminie Sejmu oczywiście uszczegóławia postanowienia ustawy. Przede wszystkim w miejsce dotychczasowej Komisji Europejskiej tworzy Komisję do Spraw Unii Europejskiej, której przydaje wszelkie uprawnienia opiniodawcze w materii europejskiej oraz, rzecz jasna, określa tryb jej pracy.
Kolejne propozycje zmian w regulaminie Sejmu dotyczą postępowania z projektami ustaw przenoszącymi prawo europejskie na grunt prawa polskiego. O tym już mówiłem. Tu zwraca uwagę postanowienie, że poprawki do projektu takiej ustawy nie mogą być wnoszone przez pojedynczych posłów. My już mamy takie rozwiązanie w naszym regulaminie, a dotyczy to kodeksów; pojedynczy posłowie nie mogą wnosić do nich poprawek. Tu też jest propozycja, aby składała je grupa co najmniej 10 posłów w trakcie prac komisji, jako wnioski mniejszości, a w drugim czytaniu - 15 posłów. Spowoduje to większą czytelność i przejrzystość procesu legislacyjnego i pozwoli uniknąć przypadkowych decyzji, które mogą narazić Polskę na sankcje ze strony władz Unii Europejskiej, gdyby akt prawny nie spełniał wymogów.
Bardzo istotny przepis zawiera nowy rozdział 13a regulaminu Sejmu, ustalający precyzyjnie sposób powoływania i określania składu Komisji do spraw Unii Europejskiej. W komisji zasiadaliby przedstawiciele wszystkich klubów poselskich oraz porozumień liczących co najmniej 15 posłów nienależących do żadnego klubu. Zważywszy, że komisja będzie uprawniona do wypowiadania się w imieniu całego Sejmu - moi przedmówcy mówili już o tym, że tak jest w każdym kraju Unii Europejskiej - a cały Sejm nie jest w stanie wypowiadać się na temat każdego projektu ustawy, każdego projektu decyzji rządowej, powołuje do tego celu właśnie te specjalne ciała. Skład takiej komisji będzie musiał więc zawsze odpowiadać politycznej strukturze ugrupowań zasiadających w Wysokiej Izbie.
Obecnie w zasadzie regułę tę stosujemy z dużą swobodą. Komisje stałe, które mamy, tylko na początku odzwierciedlają ten układ polityczny, a potem następują w nich różne zmiany i już wewnętrzna struktura odbiega od układu politycznego, zwłaszcza jeśli zachodzą zmiany w układzie politycznym w Sejmie, a tak w ciągu 2 lat się w naszym Sejmie działo. W tym przypadku, zdaniem Prezydium Sejmu, tak być nie może. Tu trzeba bardzo precyzyjnie, w sposób ciągły dbać o to, żeby ta komisja odzwierciedlała skład polityczny Sejmu. Nie będę opisywał szczegółów, jak to zrobić. W projekcie regulaminu Sejmu jest to opisane. Jednocześnie są tam przepisy, które uchronią nas przed pewnymi patami, przed blokowaniem zmian, co czasami się w naszym Sejmie zdarzało, ale w tym przypadku zdarzać się nie może. W posiedzeniach komisji będą mogli brać udział ci, których Prezydium Sejmu, przewodniczący zaproszą, ale przede wszystkim polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego, bez prawa głosowania oczywiście, ale z prawem zabierania głosu.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Przedstawiłem główne założenia i postanowienia prezydialnych projektów ustawy i noweli regulaminu Sejmu.
Przepisy te wydają się jasne i logiczne, co nie znaczy, że w trakcie prac w komisjach nie zostaną znalezione szczegółowe rozwiązania lepsze od zaproponowanych. W niektórych przypadkach zresztą moi przedmówcy przedstawili rozwiązania konkurencyjne.
Chciałbym powitać z zadowoleniem omówione przed chwilą dwie inicjatywy poselskie. Podkreślając ich zbieżność w wielu punktach z przedstawionymi przeze mnie projektami, wspomniałem także o pewnych różnicach i kontrowersjach.
Komisje będą musiały przede wszystkim rozstrzygnąć jedną kwestię natury zasadniczej, a mianowicie to, czy nowa Komisja do spraw Unii Europejskiej może być tzw. komisją wspólną, składającą się z posłów i senatorów. Taką właśnie propozycję zawiera projekt ustawy o komisji wspólnej rekomendowany przez pana posła Protasiewicza.
Rzeczywiście w kilku, a ściślej chyba w trzech krajach Unii Europejskiej, na przykład w Hiszpanii, takie wspólne komisje istnieją. Mają tam one jednak albo umocowanie, albo co najmniej przyzwolenie konstytucyjne. Chcę powiedzieć, że w Hiszpanii jako główny podmiot władzy ustawodawczej występują kortezy, które składają się z dwóch Izb. Całe kortezy mają funkcję kontrolną, zgodnie z konstytucją. W związku z tym ta funkcja kontrolna przechodzi na obie Izby.
W Polsce sytuacja jest inna. Konstytucja dopuszcza w art. 110 tworzenie komisji stałych i nadzwyczajnych odrębnie przez Sejm i Senat. Oczywiście nie ma przeszkód, aby komisje sejmowe i senackie lub nawet całe Izby spotykały się na wspólnych posiedzeniach celem wysłuchania informacji na jakiś istotny temat, do tego jednak nie trzeba żadnych szczególnych przepisów. Problem pojawia się wtedy, gdy takiemu zgromadzeniu poselsko-senatorskiemu chce się przypisać określone funkcje, na przykład: wydawanie opinii, wzywanie ministrów, kontrolowanie działalności rządu. Taka komisja wspólna Sejmu i Senatu, która faktycznie posiadałaby kompetencje własne, niezależne od kompetencji Sejmu i Senatu jako osobnych Izb parlamentu, powinna posiadać umocowanie konstytucyjne. Jej istnienie zmienia bowiem strukturę instytucjonalną organów władzy publicznej unormowaną w konstytucji oraz dokonuje przesunięć w układzie kompetencyjnym między podmiotami władzy wykonawczej a ustawodawczej. Komisja wspólna do spraw europejskich, która nie byłaby typową komisją sejmową lub senacką, o których mówi art. 110 ust. 3 konstytucji, czyli nie byłaby organem wewnętrznym Sejmu lub Senatu, musiałaby być uznana za samodzielny organ władzy publicznej tworzony spośród posłów i senatorów. Warto zauważyć, że kiedy ustrojodawca chciał nadać posłom i senatorom działającym wspólnie określone uprawnienia, to w tym celu stworzył instytucję Zgromadzenia Narodowego i umieścił ją, wraz z uprawnieniami, w konstytucji (art. 114 i na przykład art. 145). Nawet komisja śledcza, jako organ, którego kompetencje wykraczają poza zakres typowej komisji sejmowej, posiada podstawę prawną w konstytucji. To jest pierwszy argument poddający w wątpliwość możliwość utworzenia wspólnej, posiadającej określone uprawnienia, sejmowo-senackiej komisji do spraw Unii Europejskiej.
Jest także drugi argument, niemniej istotny. Wspomniane wydawanie opinii w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, rozliczanie rządu z wykonania zaleceń zawartych w tych opiniach, wzywanie ministrów celem złożenia wyjaśnień to nic innego, jak sprawowanie funkcji kontrolnej nad działalnością Rady Ministrów w określonym zakresie. Tymczasem w tej kwestii konstytucja jest jednoznaczna - wspominał o tym także pan poseł Ujazdowski - kontrolę nad działalnością Rady Ministrów, zgodnie z art. 95 ust. 2 w powiązaniu z art. 124, sprawuje wyłącznie Sejm. Te zastrzeżenia i wątpliwości nie oznaczają oczywiście, że Senat zostałby wyłączony ze spraw związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Chcę to jasno podkreślić. Senat przecież, tak jak dotychczas, będzie brał udział w uchwalaniu ustaw przenoszących prawo europejskie na grunt prawodawstwa polskiego. Dlatego też projekt uchwały, który przed chwilą przedstawiłem w imieniu Prezydium Sejmu, przewiduje, że również Senat powinien otrzymywać od Rady Ministrów dokumenty Unii Europejskiej oraz mieć prawo do informacji o stanowiskach zajmowanych przez Radę Ministrów w trakcie procedury stanowienia prawa w Unii Europejskiej. Powiedziałbym, że projekt, który przedstawiam, jest po środku: pomiędzy projektem zarekomendowanym przez pana posła Protasiewicza, który optował za komisją wspólną, a projektem zarekomendowanym przez pana posła Ujazdowskiego, który do roli Senatu w ogóle się nie odnosił w swoim tekście. Ten projekt odnosi się do Senatu. Słowo ˝Senat˝ tam się pojawia, ale pojawia się w określonym kontekście. Zawarte w tym projekcie uprawnienia Senatu nie wykraczają jednak poza ogólne uprawnienie do posiadania wiedzy o sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Tam, gdzie przepisy wymagają zasięgnięcia opinii, skonsultowania lub wyrażenia stanowiska, jedynym, właściwym podmiotem do współpracy z Radą Ministrów pozostaje Sejm. Chcę jednak powiedzieć, że nie ma przeszkód, aby obie komisje ds. Unii Europejskiej - sejmowa i senacka - odbywały wspólne posiedzenia tak często, jak to tylko możliwe i potrzebne, w celu uzyskania informacji od przedstawicieli rządu. Tutaj rzeczywiście można te procedury uprościć i zamiast przekazywać tę samą informację w dwóch miejscach, można oczywiście przekazać ją w jednym miejscu jednocześnie. Zasady i tryb organizowania takich posiedzeń można by - zgłaszam to jako pewną propozycję - ująć w specjalnym porozumieniu zawartym między marszałkami Sejmu i Senatu czy między prezydiami obu izb.
Wysoka Izbo! Jestem przekonany o tym, że komisje, do których skierowane zostaną omawiane dziś projekty, starannie rozpatrzą wszystkie proponowane rozwiązania i wybiorą te z nich, które pozostawać będą w zgodzie z obowiązującym prawem, ale jednocześnie będą najlepiej służyć interesom Polski w Unii Europejskiej i roli parlamentu jako wyraziciela i reprezentanta polskiego społeczeństwa. Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej nasz kraj czekają ogromne zmiany i konieczność przystosowań obejmujących nie tylko władzę wykonawczą i sądowniczą, ale - o czym właśnie dzisiaj dyskutujemy - w znaczącym stopniu także ustawodawczą. Polski parlament zajmuje w tych przemianach istotne miejsce.
Wierzę, że mimo różnic politycznych dzielących poszczególne partie podołamy nowym obowiązkom. Oczekują od nas tego nasi wyborcy i wszyscy obywatele Rzeczypospolitej. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Źródło: www.borowski.plPowrót do "Wystąpienia" /
Do góry 
