MAREK BOROWSKI: Oczywiście, że się zgadzam, ale nie ryzykowałbym twierdzenia, że ta prawo jest fatalne, złe, że powstają same buble legislacyjne. Jakość naszego prawa jest efektem określonego sposobu funkcjonowania polskiej demokracji - permanentnego braku stabilnej lub w miarę jednorodnej większości parlamentarnej, stałego działania w niedoczasie. Alternatywą mogłoby być tylko konstytucyjne uprawnienie rządu do wydawania dekretów z mocą ustaw, ale nie sądzę, by ta propozycja zyskała znaczące poparcie.
W tej chwili w redakcji "Rzeczpospolitej" przygotowujemy ujednolicony tekst ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W tym roku wprowadzono do niej 15 zmian. Kilka już uchylono, zanim weszły w życie. To nie jest złe prawo, to jest prawo skandaliczne. Nawet sędziowie coraz częściej mówią o tym, że trudno im ustalić stan prawny w niektórych sprawach.
Co do prawa podatkowego, zgadzam się w stu procentach. Patrzę jednak na prawo przez pryzmat około 2000 ustaw, które regulują różne dziedziny życia. Gdy dezawuujemy je wszystkie, sami sobie robimy krzywdę. Prawo podatkowe rzeczywiście jest przedmiotem stałego eksperymentowania, właśnie w podatkach najwyraźniej odbija się wspomniana słabość naszego systemu politycznego i ogólnikowość programów poszczególnych partii.
Jesteśmy na półmetku pierwszej kadencji, w której tak mocno zaakcentowana jest rola marszałka w pracach nad projektami ustaw. Regulamin wyraźnie stanowi: marszałek nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym, może zwrócić wnioskodawcy projekt źle uzasadniony. Gdy wydaje się on niezgodny z prawem - może prosić o opinię w tej kwestii Komisję Ustawodawczą. Z tej drugiej możliwości pan czasem korzysta, z pierwszej - nie. Dlaczego, skoro złe uzasadnienie projektu najczęściej świadczy o niedostatecznym rozpoznaniu potrzeby zmiany prawa i źle wróży na przyszłość?
Korzystam z obu możliwości, choć rzadko o tym mówię. Do Komisji Ustawodawczej skierowałem kilkanaście projektów, które wydały mi się niezgodne z konstytucją. Gdy Komisja potwierdzała moje przypuszczenia, inicjatywie ustawodawczej nie nadawałem biegu. Zwracałem projekt wnioskodawcom z prośbą, by uwzględnił uwagi Komisji. Czasem taki projekt znikał w czeluściach ich szuflad i słuch o nim ginął. Było tak z reguły wówczas, gdy autorzy zdawali sobie sprawę z wad, ale występowali z inicjatywą, mając na względzie jakiś efekt polityczny.
W tej kadencji zwróciłem też wnioskodawcom około stu projektów źle uzasadnionych. Wnieśli je głównie posłowie, ale są na tej liście także projekty rządowe. Wielu z nich nie przedłożono ponownie, inne poprawiono, co uchroniło Sejm przed zbędną pracą i istotnie ograniczyło ryzyko popełnienia błędów merytorycznych i legislacyjnych.
Mimo to uzasadnienia większości projektów pozostawiają wiele do życzenia. Nie wynika z nich, czy i jak rozpoznano potrzebę zmiany prawa, brakuje wyjaśnienia, dlaczego konieczne są projektowane przepisy. Ograniczają się najczęściej do streszczenia projektu.
Te elementy w uzasadnieniach są, choć często zbyt lakoniczne, krótkie. Sprawa nie jest jednak taka prosta. Nie ma problemu, gdy marszałek Sejmu w ogóle nie dostrzega w uzasadnieniu jakiegoś koniecznego fragmentu i w związku z tym nie nadaje inicjatywie biegu. W takiej sytuacji nikt nie może upatrywać w tej decyzji tendencyjności. Nierzadko jednak taki fragment jest, ale potraktowany skrótowo. Wtedy łatwo o zarzut błędnej oceny i sugestie, że projekt został zatrzymany ze względów politycznych. Marszałek nie może w takiej sytuacji ingerować w prawo inicjatywy ustawodawczej. Nie może ryzykować nienadania mu biegu, bo za chwilę znajdzie się pod ostrzałem. Prawie sto projektów zwróconych wnioskodawcom świadczy o tym, że nie jestem specjalnie bojaźliwy. Ale nie jestem także wszechmocny.
Konstytucja lakonicznie reguluje procedurę ustawodawczą w Sejmie, pozostawiając wiele kwestii regulaminowi Izby. Czy nie pora na generalną jego ocenę i wprowadzenie radykalnych zmian? Czy pierwsze i drugie czytanie nie powinno wyglądać inaczej? Oto przykład wadliwego rozwiązania: nie ma możliwości odrzucenia projektu w pierwszym czytaniu, jeżeli odbywa się ono w komisji. A lepiej byłoby - gdy zanosi się na bubel legislacyjny - wyeliminować projekt już na tym etapie.
Zgadzam się z panią, i dlatego do regulaminu wprowadzono już zmiany. Pierwsze czytanie w komisji jest takie samo jak na posiedzeniu Sejmu. Wnioskodawcy przedstawiają projekt, uzasadniają, odpowiadają na pytania. Jeśli pada wniosek o odrzucenie - odbywa się głosowanie. Jeżeli opowiada się za tym większość, komisja przygotowuje sprawozdanie i wnosi, aby izba odrzuciła projekt W marcu 2002 roku - na mój wniosek - zmieniono dalszy sposób postępowania z taką inicjatywą. Wcześniej dochodziło bowiem do sytuacji, w których projekt trafiał na posiedzenie Sejmu z wnioskiem o odrzucenie, a Izba najpierw odrzucała ten wniosek, a potem - w następnym głosowaniu - uchwalała projekt w niezmienionym kształcie, a więc nie bacząc ani na jego jakość, ani na to, że nie został przepracowany przez komisję. Obecnie, jeśli Sejm nie przyjmie wniosku o odrzucenie, projekt zawsze wraca do komisji.
Zgadzam się także, że pierwsze czytanie powinno być przeprowadzane według nieco innego schematu, zwłaszcza gdy wypowiadają się eksperci, przedstawiciele zainteresowanych zrzeszeń, stowarzyszeń, lobbyści. Przygotowałem w tej sprawie wytyczne, poddałem je pod dyskusję na posiedzeniu Konwentu Seniorów, zgłoszono wówczas różne pomysły, posłowie jednak generalnie zaakceptowali propozycje. Jeszcze w grudniu skieruję wytyczne do przewodniczących komisji.
Jest w nich m.in. zalecenie, by w pierwszym czytaniu publicznie zostały przedstawione stanowiska wszystkich organizacji zainteresowanych projektem. Na pierwszym posiedzeniu komisji odbywać się będzie dyskusja, wtedy będzie się ustalać, kto w związku z nowymi przepisami straci, kto zyska, generalnie w czyim są one interesie, jakie wiążą się z nimi zagrożenia. Chciałbym, by stało to się regułą w wypadku ustaw, które dotyczą najistotniejszych lub newralgicznych problemów. Zamiar takiego pierwszego czytania będzie ogłaszany w Internecie, podobnie jak opinie rządu i ekspertów komisji. Ci ostatni będą składać oświadczenia o braku lub występowaniu związków z podmiotami lobbującymi na rzecz określonych rozwiązań. W wytycznych znajdą się też wskazówki dotyczące listy osób zapraszanych na posiedzenie komisji - muszą one mieć upoważnienia na piśmie swych organizacji, komisja będzie zaś wcześniej akceptować nazwiska zapraszanych osób.
To wszystko można uregulować w regulaminie. Chciałbym jednak, aby najpierw ten sposób postępowania ustawodawczego został sprawdzony w praktyce, a w regulaminie znalazły się już przepisy przetestowane. Wytyczne mają, oczywiście, swoją moc, gdyż wszyscy o nich wiedzą. Przewodniczący komisji, nie stosując się do nich, musi liczyć się z potrzebą wyjaśnienia takiego postępowania.
Już dwa miesiące temu wydałem też polecenie nagrywania posiedzeń, nie tylko komisji, ale też podkomisji, przyjmowania przez legislatorów tylko poprawek na piśmie oraz zamieszczania w sprawozdaniach nazwisk posłów zgłaszających poprawki.
Wytyczne przewidują też obowiązek nagrywania posiedzeń podkomisji, by w razie potrzeby można było ustalić, jak przebiegały prace nad projektem. Chodzi o maksymalną transparentność procesu ustawodawczego. Z tego też powodu informatyzujemy sale posiedzeń komisji, w dwóch zainstalowano urządzenia do głosowania na karty. Pozwoli to ustalić bez żadnych wątpliwości wynik głosowania, a także to, kto jak głosował.
Wytyczne wyprzedzają więc ustawę o lobbingu, jeżeli dojdzie do jej uchwalenia. Czy modyfikują też sposób pracy nad projektem w drugim czytaniu? Czy utrudnią dorzucanie na tym etapie poprawek, które bardzo często nie poprawiają, ale psują projekt?
Przypomnę, że również na mój wniosek w marcu 2002 roku wprowadzono do regulaminu możliwość odesłania sprawozdania po drugim czytaniu do komisji w celu przygotowania tzw. poprawionego sprawozdania. Z tej możliwości Prezydium skorzystało już kilkakrotnie. Ponadto, jak już wspomniałem, poprawki głosowane w drugim czytaniu będą musiały być zgłaszane na piśmie, a na druku podaje się nazwisko ich autora. Pojawiły się też propozycje określenia liczby posłów uprawnionych do wniesienia poprawki. Sugerowano, by było ich pięciu, piętnastu, albo by te poprawki można było zgłaszać w imieniu klubu. Uważam, że trzeba będzie pójść w tym kierunku, ale tego nie można regulować wytycznymi, to wymaga zmiany regulaminu.
Na co się nie zanosi?
Chodzi o to, żeby zmiany regulaminu były bardziej kompleksowe i wynikały także z doświadczeń ze stosowania wytycznych. Pragnę jednak zauważyć, że klucz do poprawiania jakości prawa leży - mimo wszystko - gdzie indziej. Nieszczęściem nie jest zgłoszenie złej poprawki, lecz jej uchwalenie. Pytanie powinno więc być inne: dlaczego izba przyjmuje złe poprawki, psujące ustawę? Dlaczego złe przepisy są uchwalane?
Odpowiadając na nie, dochodzimy do zupełnie innej przyczyny, wspomnianej na wstępie: słabości naszego systemu politycznego. W tym Sejmie, od kiedy PSL rozstał się z SLD, nie ma klasycznej większości 231 głosów. Powoduje to, że rząd, który jest odpowiedzialny za ostateczny kształt ustawy, nie zawsze może przeforsować swoje stanowisko. Taka sytuacja miała miejsce w przeszłych kadencjach, zwłaszcza w ostatniej, kiedy AWS składała się z rywalizujących ze sobą frakcji, które nierzadko prowadziły własną politykę legislacyjną.
System polityczny poprawić trudniej niż procedury ustawodawcze.
To prawda, ale bez dopracowania się dojrzałego systemu politycznego procedury - choć trzeba je usprawnić i czynimy to - nie zapewnią w pełni satysfakcjonującego efektu. Niektórzy prawnicy, zgłaszając różne pomysły, w jaki sposób podnieść jakość prawa, tego problemu nie dostrzegają. Czasem pojawiają się także propozycje zbyt daleko idące, np. by parlamentarzyści w ogóle nie mieli prawa czegokolwiek dopisywać do projektu, bo od tego są prawnicy. Posłowie powinni mieć prawo albo przyjąć projekt, albo go odrzucić.
W propozycjach chodzi o to, by parlamentarzyści nie zajmowali się pisaniem tekstu ustawy, czyli pracą w gruncie rzeczy techniczną. Zwolennicy takiej koncepcji przekonują, że prace parlamentarne powinna rozpoczynać debata polityczna nad założeniami ustawy. Powinny one być spisane i przekazane służbom legislacyjnym. To prawnik musi nadać im treść normatywną. Potem w trakcie pierwszego czytania parlamentarzyści ocenialiby, czy to, co przyjęli jako założenia polityczne, zostało prawidłowo oddane w tekście projektu.
To ładnie brzmi, ale nie sposób takiego pomysłu zrealizować. Gdy prawnik przedstawi tekst projektu, zawsze będzie dużo pytań dotyczących spraw szczegółowych i sugestii zmian. Prawnicy będą więc tekst wielokrotnie poprawiać.
W gruncie rzeczy teraz dzieje się podobnie. Cóż najczęściej robi bowiem poseł zgłaszający poprawkę? Albo poprawia zgodnie z sugestiami Biura Legislacyjnego, albo od razu tam idzie z prośbą o zredagowanie tekstu.
Uważam natomiast, że szeroka debata nad założeniami ustawy powinna odbywać się na szczeblu rządowym i z inicjatywy rządu. Tu kłania się brytyjski zwyczaj opracowywania tzw. białych i zielonych ksiąg. Bardzo zachęcam rząd do takiego postępowania.
Są też pomysły mniej radykalne, np. krajowa rada legislacyjna.
Jestem sceptyczny. Rada stanowiłaby konkurencję dla Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza gdyby uznała za zgodną z konstytucją ustawę, którą potem podważyłby Trybunał. Doprowadziłoby to do poderwania autorytetu prawa. Znam jeden kraj, gdzie taka rada istnieje, Wielką Brytanię. Ale tam nie ma Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie ma konstytucji.
Już raczej ustawa o tworzeniu prawa ma większy sens, np. gdyby zobowiązała rząd do kierowania wszystkich projektów ustaw do Rządowego Centrum Legislacji, a odstępstwo od takiego trybu wymagałoby odpowiednio uzasadnionej odrębnej decyzji.
Uważam, że powołanie Rządowego Centrum Legislacji było krokiem we właściwym kierunku. Chodzi teraz o to, aby było prawidłowo wykorzystane.
Centrum działa w rządowych strukturach, w drugiej linii. Za projekt odpowiada Rada Ministrów. Nie grozi tu zatem taki konflikt, jaki mógłby pojawiać się między umocowaną poza wszelkimi strukturami krajową radą legislacyjną a Trybunałem Konstytucyjnym.
W dyskusjach nad procedurami parlamentarnymi pojawiają się jeszcze dwie propozycje. Pierwsza dotyczy wyboru posła sprawozdawcy już na początku prac nad projektem, który potem byłby sygnowany jego nazwiskiem. Druga odnosi się do statusu sejmowych legislatorów. Wymagają oni dużej ochrony ze strony marszałka.
W obu przypadkach - pełna zgoda. Pierwsza propozycja znajdzie swój wyraz w moich wytycznych. Na pierwszym posiedzeniu przewodniczący komisji powinien przedstawić propozycję powołania posła sprawozdawcy. Zostanie on zatem wybrany, chyba że w tej fazie prac nie zgłoszą się żadni kandydaci lub też komisja nie zaakceptuje żadnego ze zgłoszonych.
Co do legislatorów - zapewniam, że mogą czuć się absolutnie bezpieczni i z mojej strony mogą liczyć na pełną ochronę, pod warunkiem że nie będą bierni i nie zawahają się zgłaszać uwag, gdy konkretny przepis będzie nasuwał wątpliwości. W przeciwnym wypadku nie będą Sejmowi potrzebni.
Rozmawiała Żaneta Semprich
Źródło: www.rzeczpospolita.pl
Powrót do "Wywiady" / Do góry | | | |
|