Warszawa; "Przygotowanie Polski w sferze ustrojowej do członkostwa w Unii Europejskiej";wystąpienie podczas konferencji Instytutu Spraw PublicznychSzanowni Państwo
Konferencja, która odbywa się dziś w Instytucie Spraw Publicznych i która zgromadziła tak znamienite grono ekspertów i polityków spróbuje zapewne udzielić odpowiedź na pytania o znaczeniu fundamentalnym wobec rychłej już akcesji naszego kraju do Unii Europejskiej. Społeczeństwo polskie oczekuje takich rozwiązań, które pozwolą Polakom w najlepszym stopniu skorzystać z przystąpienia Polski do UE.
W swoim wystąpieniu chciałbym postawić kilka problemów i dylematów, czasami tylko zarysować odpowiedzi. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wymaga od nas pilnego podjęcia całego szeregu decyzji w sferze ustrojowej oraz decyzji określających i precyzujących system zarządzania „sprawami europejskimi” w Polsce, podział kompetencji, zadań i obowiązków. Kolejna oczywista prawda jest taka, że na obecnym etapie ciągle jeszcze nie jesteśmy dostatecznie przygotowani do sprawnego działania w nowych warunkach. Dotąd odsuwaliśmy poważną debatę na ten temat, gdyż do niedawna cała nasza uwaga skupiona była na wyniku negocjacji i przygotowaniach do referendum akcesyjnego.
Dziś wszyscy – parlament, rząd, ale również środowiska eksperckie i naukowe – uświadamiają sobie pilną konieczność podjęcia rozwiązań w sferze prawno - ustrojowej. Decyzje w tych sprawach poprzedzone być jednak powinny głęboką refleksją, a także rozważną, merytoryczną analizą wątpliwości i problemów. W publicznej debacie powinny „ucierać się” różne racje i interesy. Konieczne decyzje obejmować będą przecież wszystkie klasycznie pojmowane „władze” - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, a zmianie ulegną uprawnienia przypisane każdej z tych władz, jak też obowiązki na nie nałożone. Musimy ponadto pamiętać, że procesy te nie mogą przebiegać w społecznej próżni i w oderwaniu od dyskusji politycznych pełnych u nas zazwyczaj emocji oraz charakterystycznej ostatnio skłonności do koncentrowania się wokół tematów zastępczych.
Pojęcie przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej w sferze ustrojowej staram się rozumieć szeroko. Chodzi tu nie tylko o ramy prawne, ale o zapewnienie naszej zdolności do współpracy z instytucjami europejskimi i do sprawnego działania. Nasze wejście do Unii Europejskiej jest niezwykle skomplikowaną operacją logistyczną. Wiąże się z tym nie tylko odpowiednie przygotowanie polskiego prawa, w tym zwłaszcza faktyczna implementacja prawa wspólnotowego, ale także właściwe przygotowanie systemu funkcjonowania całej administracji publicznej. Stając się członkiem Unii Europejskiej, Polska przystępuje do systemu prawnego wytworzonego przez prawie 50 lat istnienia Wspólnot Europejskich. Wiąże się to równocześnie z przystąpieniem do całego systemu instytucji UE, a co za tym idzie udziałem przedstawicieli Polski w tworzeniu, interpretacji i zmian obowiązującego w Unii porządku prawnego i instytucjonalnego.
System relacji Polska – Unia winien był przejrzysty, efektywny i czytelny. Rozpocząć więc należy od zidentyfikowania zadań i wyjaśnienia problemów natury politycznej, instytucjonalnej oraz prawnej.
W procesie identyfikacji istniejących i czekających na rozstrzygnięcie problemów pierwszoplanowa rola przypada rządowi. Przy rozważaniu spraw związanych z szeroko rozumianym „zarządzaniem” sprawami unijnymi, także zagadnieniami ustrojowymi nie można zapominać, że to na Radzie Ministrów spoczywa główny obowiązek przygotowania Polski do wstąpienia do Unii, a następnie do sprawnego funkcjonowania w ramach Unii. To rząd powinien, dysponując odpowiednim zapleczem analitycznym identyfikować problemy, zapobiegać powstawaniu niebezpieczeństw, a wreszcie przygotowywać odpowiednie instrumenty (prawne, ekonomiczne, społeczne) dla sprawnego funkcjonowania Polski w Unii.
Szanowni Państwo!
W tym kontekście rodzi się pytanie, jakie będzie miejsce parlamentu w procesie decyzyjnym oraz jakimi sprawami posłowie i senatorowie powinni się zająć w pierwszej kolejności. Te sprawy są mi stosunkowo najbliższe jako marszałkowi Sejmu. Miałem też okazje parę rzeczy przemyśleć. Przed rokiem przygotowałem na zaproszenie przewodniczącej parlamentu hiszpańskiego specjalny referat w tej sprawie na międzynarodową konferencję parlamentarną.
Rola parlamentu (w tym Sejmu) w zarządzaniu sprawami unijnymi po przystąpieniu Polski do UE będzie w sposób znaczący odbiegać od roli obecnej, co nie znaczy, że Sejm nie będzie miał nic do powiedzenia. Wprost przeciwnie. Jak wiadomo do Traktatu z Amsterdamu z 1997 roku dołączony został Protokół o roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Zgodnie z tym protokołem, dokumenty konsultacyjne Komisji - białe i zielone księgi oraz komunikaty - mają być niezwłocznie przekazywane parlamentom narodowym. Projekty aktów prawnych Komisji powinny być w krótkim czasie dostępne dla rządów państw członkowskich oraz niezwłocznie udostępniane parlamentom. W dyskutowanym obecnie na Konferencji Międzyrządowej projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy przewiduje się dalsze wzmocnienie roli parlamentów narodowych - między innymi poprzez utworzenie tak zwanego systemu wczesnego ostrzegania, zgodnie z którym każdy parlament ma pełnić rolę stróża zasady subsydiarności podczas rozpatrywania projektów regulacji wspólnotowych.
W zakresie „zarządzania sprawami unijnymi” w Polsce, w których będzie uczestniczył parlament należy wyróżnić dwie kategorie zagadnień. Po pierwsze - ukształtowanie systemu współuczestnictwa Polski w podejmowaniu decyzji na szczeblu unijnym, czyli wpływ parlamentu na polskie stanowiska negocjacyjne (ewentualnie - mandat negocjacyjny rządu). Po drugie zaś - stworzenie sprawnego systemu wewnątrz państwa zajmującego się oceną projektów, a także wdrażaniem unijnych aktów do krajowego porządku prawnego oraz koordynacją innych działań dostosowawczych.
Rozważenia i podjęcia decyzji wymaga prawne uregulowanie działania Sejmu w obu wyżej wspomnianych rolach. W najbliższym czasie parlamentarzyści muszą zadecydować o modelu swojego uczestnictwa w wypracowywaniu przez Polskę stanowisk negocjacyjnych w odniesieniu do tworzonego prawa unijnego.
Zacznijmy od kwestii, w jaki sposób parlament będzie wpływał na polskie stanowisko negocjacyjne podczas stanowienia - już z naszym polskim udziałem – prawa europejskiego. Czy na przykład Sejm miałby uchwalać opinię na posiedzeniu plenarnym Izby, czy też należałoby rozważyć wyposażenie jednej z komisji sejmowych (np. Komisji Europejskiej) w uprawnienia do wyrażania stanowiska Sejmu w odniesieniu do przedstawianych przez rząd propozycji. To jest dylemat do rozważenia. Odrębną kwestią, również wymagającą dziś decyzji politycznej, jest to czy stanowisko Sejmu wyrażone w przyjętym trybie byłoby wiążące dla rządu (tak jak ma to np. miejsce w przypadku Danii), czy jedynie stanowiłoby niewiążącą opinię (np. Belgia).
Sejm i Senat będą też oczywiście brały udział w transponowaniu obowiązującego prawa wspólnotowego – obecnych dyrektyw i przyszłych europejskich ustaw ramowych oraz sprawowały kontrolę parlamentarną połączoną z prawem do informacji o stanowisku i działaniach władzy wykonawczej – Komisji w Brukseli oraz polskich przedstawicieli w Radzie.
W odniesieniu do funkcji prawodawczej, a więc uchwalania prawa zgodnego z prawem UE rola parlamentu ma charakter służebny - wpisuje się w pewien etap realizacji zobowiązań państwa jako członka Unii Europejskiej. Inaczej mówiąc, parlament jest współwykonawcą zobowiązań państwa. Ten obszar działania parlamentu jest podporządkowany regułom wyznaczanym przez Wspólnotę. Oznacza to, iż z zewnątrz, w wymiarze wspólnotowym, działanie Sejmu i Senatu jest po prostu działaniem państwa jako całości. Zaniechanie wykonania zobowiązań skutkowałoby odpowiedzialnością państwa na forum wspólnotowym.
W tym momencie poważnego rozważenia wymaga decyzja, czy powinien zostać utrzymany specjalny tryb przeznaczony dla uchwalania ustaw dostosowujących prawo polskie do prawa wspólnotowego. Tryb ten został wprowadzony w celu dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego do dnia akcesji. Praca nad projektami odbywa się w odrębnej sejmowej komisji europejskiej nie będącej, co prawda, „komisją wielką” jak to kiedyś postulowano, ale jednak będącą zespołem szczególnym i co do swej liczebności, składu prezydium i pewnych uprawnień, np. opiniowania. Ważnym elementem tego „trybu europejskiego” jest również realne skrócenie czasu pracy, zwłaszcza poprzez zobowiązanie Izby do niezwłocznego rozpatrywania sprawozdań tej komisji.
Czy jednak ten specyficzny model pracy legislacyjnej w kwestiach europejskich powinien dalej obowiązywać po dacie akcesji? W moim osobistym przekonaniu proces dostosowania – i transpozycji - prawa może już być prowadzony w zwykłych komisjach branżowych, zwłaszcza, że niewykluczone iż na naszą komisję europejską spadną nowe zadania związane z opiniowaniem stanowisk negocjacyjnych. Ale przecież kwestia priorytetu i skracania czasu pracy komisyjnej w kwestiach europejskich pozostanie nadal ważna. Dlatego też w tych sprawach na Sejm i komisje branżowe powinien być nadal nałożony obowiązek stosowania „szybkiej ścieżki”, analogicznie jak dotyczy to obecnej komisji europejskiej.
Jeśli chcemy, aby rola parlamentów narodowych nie została zmarginalizowana, muszą one zostać należycie tj. logistycznie, prawnie i intelektualnie przygotowane. To, że projekty dokumentów UE (zgodnie z zapisem w projekcie Traktatu Konstytucyjnego UE) miałyby być kierowane bezpośrednio do parlamentów krajowych z pominięciem rządu, jest ważnym rozwiązaniem, które mogłoby przyspieszyć działanie. Jednak po to, by parlament był efektywny i twórczy w stosunku do Komisji Europejskiej, powinien mieć nie tylko aktywnych parlamentarzystów, ale także solidne zaplecze intelektualne.
Szanowni Państwo!
Problemem o zasadniczym znaczeniu, który będzie również tematem waszej konferencji jest kwestia ewentualnych zmian w Konstytucji RP. W tej kwestii trzeba sobie najpierw odpowiedzieć na pytanie, jak bardzo są one już dziś potrzebne i konieczne.
Wiem, że w tej kwestii zdania wśród polityków i ekspertów są mocno podzielone. Rozbieżności są niekiedy zasadnicze. Z jednej strony podnosi się, że obowiązujące regulacje nie zapewniają skuteczności prawu UE, wymaganemu przez traktaty oraz sprecyzowanemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z drugiej zaś - stwierdza się, że nie ma jeszcze na obecnym etapie konieczności dokonywania zmian w konstytucyjnym określeniu miejsca prawa UE wobec polskiego prawa wewnętrznego. Sądzę, że ten podział opinii będzie można zauważyć również dzisiaj na tej sali.
Nie ulega wątpliwości, że nad zakresem modyfikacji ustawy zasadniczej należałoby się zastanowić. Zbliża się bowiem czas decyzji w wielu sprawach. Mówiłem wcześniej o modelu zarządzania sprawami unijnymi w Polsce, o kompetencjach organów państwa. Do tego dodać można kwestie regulacji dotyczącą praw wyborczych, przyszłej roli Trybunału Konstytucyjnego, a zapewne także pozycji Narodowego Banku Polskiego oraz Rady Polityki Pieniężnej w perspektywie przystąpienia Polski do strefy euro.
Jestem bardzo zainteresowany opiniami ekspertów w tej sprawie, choć przyznam, że osobiście zaliczam się raczej do zwolenników ostrożnego, etapowego podejścia do zmian w Konstytucji. Opowiadam się za dopełnieniem jej tylko w zakresie niezbędnie koniecznym, przy jednoczesnym pozostawieniu rozwiązań zwykłym ustawom, tam gdzie tylko jest to możliwe. Zawsze istnieje bowiem poważna obawa, że grono poprawiaczy może okazać się liczne i - czego w polskich warunkach, nie należy wykluczać - nie do końca zgodne, a gdy raz się Konstytucję otworzy, to w konsekwencji może być trudno na powrót ją zasznurować.
Do wstrzemięźliwości skłaniać nas też winien brak wiedzy dotyczącej tego, jaki będzie ostateczny kształt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Co za tym idzie - nie wiemy, jak będą wyglądały w przyszłości instytucje Unii, jak będą działały. Nie możemy więc mieć dzisiaj żadnej pewności, że nasze rozwiązania konstytucyjne przyjęte teraz okazałyby się trafne w 2009 roku, gdy konstytucja europejska wejdzie w życie. Dopiero przyjęcie traktatu, a następnie jego ratyfikacja przez państwa członkowskie, pozwolą nam na ocenę konieczności wprowadzenia ewentualnych głębszych zmian. Sadzę, że to mocny argument przemawiający za ostrożnym podejściem do tego problemu.
Oczywiście, są sprawy pilne. Wśród takich pilnych tematów już dzisiaj będących w parlamentarnej „obróbce” podnosi się między innymi konieczność uzupełnienia przepisów konstytucyjnych dotyczących praw wyborczych o regulacje dotyczące wyborów do Parlamentu Europejskiego. Przedmiotem poważnej kontrowersji była już w Sejmie w czasie I czytania kwestia przyznania czynnego prawa wyborczego obywatelom innych państw członkowskich UE w wyborach samorządowych. Wypowiadając się w tej sprawie sejmowa Komisja Ustawodawcza stwierdziła wprawdzie, że uznaje ten projekt za dopuszczalny, tym niemniej stwierdziła jednocześnie, że pojawiające się wątpliwości co do zgodności proponowanej zasady z art. 62 ust. 1 Konstytucji nie zostały rozwiane pomimo analizy wielu opinii i ekspertyz w tym opinii Rady Legislacyjnej przy premierze z roku 1999.
Odnosząc się do innej ustawy o charakterze ustrojowym, nad którą prace toczą się w Sejmie, a mianowicie ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego należy zwrócić uwagę na dyskusję polityczną, jaka toczy się w ramach powołanej podkomisji a dotyczącej sposobu obliczania głosów i podziału na okręgi wyborcze. Spory toczące się wokół tego zagadnienia będą powodowały konieczność podjęcia stosownych decyzji politycznych. Zagadnienia będące przedmiotem sporu nie dotyczą bezpośrednio implementacji prawa wspólnotowego, ale niewątpliwie stanowią element nowego „europejskiego” ustroju Polski.
Sądzę, że warto też zastanowić się nad potrzebą wypracowania konsensusu politycznego co do sformułowania przejrzystych procedur i mechanizmów konsultacji w kwestii obsadzania tych stanowisk w instytucjach Unii Europejskiej, co do których kompetencja przypadać będzie Radzie Ministrów. Chodzi o Komisję Europejska, Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Sąd Pierwszej Instancji, Trybunał Obrachunkowy, Komitet Gospodarczy i Społeczny, Komitet Regionów. Myślę, że to również ma pewien wymiar ustrojowy.
Wraz z członkostwem w UE Polska przystępuje do systemu prawnego, którego jedną z cech charakterystycznych jest bezpośrednie obowiązywanie norm tego porządku prawnego, a więc możliwość powoływania się przez obywateli i przedsiębiorców na przyznane im uprawnienia przed sądami krajowymi. Wypracowania wymaga model reprezentowania Polski przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w przypadku powstania sporów z udziałem Polski. Polskie organy sądowe będą mogły zwracać się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydawanie orzeczeń wstępnych, których przedmiotem jest wykładnia lub ocena ważności przepisów prawa wspólnotowego. Otwarte pozostaje pytanie, jak będzie realizowana ta zasada w praktyce.
Niezwykle istotne jest także właściwe przygotowanie kadr polskiego wymiaru sprawiedliwości do pracy w nowych warunkach, a co za tym idzie doskonała znajomość prawa wspólnotowego. Przewlekłość postępowań, niedoinwestowanie, zdarzające się przypadki korupcji, to problemy - już dziś, jeszcze przed akcesją – sygnalizowane przez naszych unijnych partnerów. Nie możemy wobec nich pozostać obojętni. Dlatego dużym wyzwaniem jest kontynuacja reformy wymiaru sprawiedliwości i jego administracyjnego wzmocnienia.
Rozwijając wątek naszego logistycznego, w tym instytucjonalnego przygotowania do członkostwa w UE, chciałbym zająć Państwa uwagę jeszcze kilkoma problemami, które w toku dzisiejszej dyskusji wymagają odrębnego potraktowania. Mam tu na myśli m.in. zadania i rosnącą rolę jednostek samorządu terytorialnego w procesie naszej integracji oraz ich włączenie w mechanizm decyzyjny w sprawach europejskich. Jako część administracji publicznej, samorząd będzie wdrażał i stosował w praktyce prawo wspólnotowe, a wiele z regulacji odnosić się będzie bezpośrednio do zadań wykonywanych przez administrację samorządową.
Bez wątpienia kluczową sprawą jest dziś także ukształtowanie bardziej efektywnego systemu finansów samorządowych. To również ma istotny sens ustrojowy. Rozwiązanie tego problemu pozwoli w dalszej perspektywie na większą samodzielność, odpowiednie przygotowanie systemu programowania i budżetowania wieloletniego niezbędnego do refinansowania projektów unijnych. Sejm przeprowadził już drugie czytanie pilnego rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, zakładającego możliwość prefinansowania wydatków realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Prefinansowanie polegać by miało na przejściowym finansowaniu zadań z pożyczki z budżetu państwa. Stworzenie takiej możliwości jest konieczne do czasu uchwalenia rozwiązania systemowego przewidzianego w projekcie nowej ustawy o finansach publicznych, który znajduje się w toku prac sejmowych.
Chciałbym także zasygnalizować problem, który, co prawda trudno określić mianem zagadnienia ustrojowego, ale który dla realizacji decyzji o tym charakterze wydaje się mieć kapitalne znaczenie i w równym stopniu dotyczy administracji rządowej, co samorządowej. Mam tu na myśli pilną konieczność należytego przygotowania kadr i instytucji realizujących zadania „unijne”, przygotowanie ministerstw, agencji płatniczych wykorzystujących środki unijne.
O ile bowiem kwestie związane z obsadzaniem stanowisk urzędniczych w instytucjach unijnych regulowane są przez prawo UE i Polska nie będzie miała wpływu na rekrutację tych pracowników, o tyle niezmiernie istotne jest stworzenie mechanizmów dla prawidłowej rekrutacji pracowników organów polskiej administracji zajmujących się sprawami unijnymi w kraju. To szansa dla ludzi młodych i dobrze wykwalifikowanych. Szansa, której nie można zmarnować. To przecież od ich wiedzy i kompetencji będą zależeć codzienne decyzje związane zarówno z obroną polskich interesów w Unii, jak i, co sygnalizowałem wyżej, odpowiednim wykorzystaniem środków unijnych. Niezmiernie istotna będzie więc analiza stanu istniejących kadr, jak również wypracowanie przejrzystych, nieskażonych partyjniactwem zasad zatrudniania takich pracowników na wszystkich szczeblach administracji. Niestety nie wszystkie jednostki organizacyjne są do tego procesu dostatecznie dobrze przygotowane.
Szanowni Państwo
Zwracając się na wstępie do tak znamienitego grona sygnalizowałem, że liczę na Państwa pomoc w rozwiązywaniu najistotniejszych problemów ustrojowych. Niektóre z nich, zwłaszcza te dotyczące przyszłej roli parlamentu starałem się wyeksponować w sposób szczególny, ale to zrozumiałe z racji sprawowanej przeze mnie funkcji. Zdaję sobie jednak sprawę, że na rozwiązanie czeka jeszcze bardzo wiele kwestii. Wiele problemów, o których nie wspomniałem z racji szczupłości czasu, pewnie pojawi się w toku Państwa dyskusji. I choć być może nie uda się przeanalizować wszystkich kwestii, to przekonany jestem, że ta konferencja wniesie niezwykle istotny wkład w próbę odpowiedzi na szereg wątpliwości i stanie się ważnym przyczynkiem do wypracowania przyszłych rozwiązań modelowych.
Chciałbym na koniec wyrazić słowa uznania dla organizatora dzisiejszego spotkania -Instytutu Spraw Publicznych. Jego kolejne inicjatywy koncentrują naszą uwagę na sprawach i problemach o kapitalnym znaczeniu dla przyszłości Polski.
Pozwolę sobie w tym miejscu przypomnieć poprzedzającą referendum akcesyjne konferencję ISP, w której także brałem udział. Padły w jej trakcie propozycje przepisów, wychodzących naprzeciw ewentualnym problemom z niedostateczną frekwencją w trakcie referendum akcesyjnego. Przepisy te przeszły w parlamencie i mimo wcześniejszych wątpliwości niektórych purystów prawniczych - obroniły się przed Trybunałem Konstytucyjnym. To, jak sadzę, świadczy, że Instytut ma szczęśliwą rękę do proponowania dobrych rozwiązań.
Przekonany jestem, że także opinie sformułowane w toku dzisiejszego spotkania będą miały duży ciężar gatunkowy oraz wniosą znaczący wkład w wypracowanie przyszłych rozwiązań.
Życzę Państwu owocnych obrad.
Źródło: www.borowski.plPowrót do "Wystąpienia" /
Do góry 
